A necessidade para desenvolver um modal estratégico

ANTAQ 2019 - CATEGORIA ARTIGO TÉCNICO-CIENTÍFICO. Autores: Cléber Martinez e Bruna Roncel de Oliveira

RESUMO

O transporte marítimo é fundamental para assegurar as trocas comerciais em um mundo globalizado, havendo uma relação direta entre o crescimento econômico e a demanda por transporte marítimo, sendo este o meio de transporte que proporciona a melhor relação custo benefício aos usuários e de externalidades positivas para a sociedade. Os ciclos de crescimento e contração econômica mundial proporcionam volatilidade na oferta do serviço de transporte marítimo, e adicionados ao fato da não existência de regras internacionais para regrar as questões anti-concorrenciais e de concentração de mercado, característicos neste mercado, razões que levam a maioria dos países, entre os quais os mais desenvolvidos do mundo, a desenvolverem políticas de fomento ao transporte marítimo.

Entre as políticas, observa-se as questões estratégicas relacionadas ao transporte marítimo, por meio das medidas que estabelecem tratamento diferenciado ao transporte marítimo, em especial a navegação de cabotagem. Tais medidas, de forma geral, proporcionam menores custos operacionais para as empresas de navegação, sendo que em muitos casos por meio de subsídios.

No caso brasileiro, observa-se baixa participação do modal na matriz de transporte, mas importantes índices de crescimento nos últimos anos. Entre as questões identificadas por estudos específicos sobre a navegação de cabotagem nacional, que mitigam seu desenvolvimento, estão a ineficiência portuária, elevada burocracia e infraestrutura inadequada, questões que não estão relacionadas a navegação.

1.    INTRODUÇÃO

1.1.        O Transporte Marítimo

O transporte marítimo é fundamental para as transações comerciais em um mundo globalizado e não pode ter sua importância subestimada, uma vez que é responsável por 80% do comércio global, em volume, e mais de 70%, em valor (ONU, 2013). Conforme manifestação do Secretário Geral das Nações Unidas, Ban Ki-moon, o transporte marítimo é a espinha dorsal do comércio e da economia global (ONU, 2016). 

As intensas transações comerciais em um mundo globalizado são viabilizadas por meio do transporte marítimo adequado e viável para atendimento das demandas mundiais. Está correlação pode ser observada pelo estudo denominado The Impacts of Globalisation on International Maritime Transport Activity, publicado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, que indicou uma correlação de 89% entre o crescimento econômico dos países membros da organização e o crescimento das exportações e importações (ITF/OCDE, 2008, p. 9).

Outros aspectos intrínsecos ao transporte marítimo internacional são a volatilidade dos valores de frete e a dinâmica da oferta do serviço de transporte, questões fundamentais para a compreensão das políticas protecionistas implementadas pela maioria dos países. Conforme apresentado pelo professor Martin Stopford em seu livro Maritime Economics, o mercado de fretes de transporte marítimo possui um comportamento cíclico de expansão e contração, relacionados diretamente as demandas de transporte, influenciados diretamente por eventos de grande relevância que impactam as transações comerciais em nível mundial. 

Para ilustrar o comportamento do mercado de frete marítimo será apresentado a seguir o gráfico dos valores de frete para carga granel no mercado mundial, no período entre os anos de 1947 a 2008, indexados aos valores praticados em 1947 (STOPFORD, 2009, p. 118).

Figura 1 – Comportamento do valor do frete marítimo de carga granel

Observa-se no gráfico que o comportamento dos valores dos fretes marítimos possui relação com eventos econômicos e políticos internacionais, tais como guerras e eventos econômicos de grande repercussão. Como consequência, identifica-se que o comportamento do mercado induz a grande volatilidade dos valores de frete marítimo, que geram o desinvestimento em frota pelos armadores nos momentos de excesso de oferta do serviço de transporte marítimo, que causa a indisponibilidade da oferta do serviço de transporte em momentos de aumento de demanda. 

Para avaliar tendência mundial do transporte marítimo, e os efeitos dela decorrentes, tomaremos como base o mercado de transporte de contêineres, pela sua relevância e por ser uns dos mais estudados.

O histórico do comportamento das grandes empresas atuantes neste mercado foi apresentado em publicações recentes sobre o setor, denominadas Mercado de Transporte Marítimo de Contêineres (CADE, 2018) e Transporte Marítimo de Contêineres e a Competitividade das Exportações (CNI, 2018), conforme demonstrado no quadro a seguir:

Figura 2  – Figura: Transportadores marítimos de contêineres, segmentados por aliança, 1992 – 2017

O levantamento realizado pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento – UNCTAD na publicação Review of Maritime Transport 2017 também apresentou nova reestruturação das alianças mundiais e grupos operacionais. A publicação indica a tendência de consolidações e surgimento de 3 mega alianças no setor de transporte marítimo mundial de contêineres, concentrando 91% da capacidade mundial deste tipo de transporte, e aponta as principais empresas europeias Maersk, Mediterranean Shipping Company – MSC, CMA CGM e Hapag-Lloyd como protagonistas (UNCTAD, 2017, p. 49).

O mesmo estudo alerta sobre os riscos trazidos pela concentração de empresas de navegação. Por exemplo, as companhias marítimas podem exercer poder de mercado, limitar a oferta e aumentar os preços a longo prazo. A crescente concentração do mercado aumentou o risco de que a concorrência leal possa se tornar distorcida e resultar em uma estrutura de mercado oligopolista com impactos potenciais no mercado, nas tarifas de frete e nos embarcadores.

Como exemplo desses efeitos do comportamento mundial, o estudo da UNCTAD relata a (UNCTAD, 2017, p. 49):

• Aquisição das linhas American President pela CMA CGM;
• Fusão da China Shipping Container Lines e da China Ocean Shipping (Group);
• Falência da Hanjin Shipping, importante armador coreano;
• Compra da Hamburg Süd pela Maersk;
• Incorporação da Hapag-Lloyd e da United Arab Shipping Company em uma nova joint venture, a Ocean Network Express, lançada pelas três maiores linhas japonesas – a Nippon Yusen Kabushiki Kaisha, a Mitsui Osaka Shosen Kaisha Lines e a Kawasaki Kisen Kaisha (K-Line).

O estudo The Impact of Alliances in Container Shipping identificou que os resultados diretos da atuação coordenada das empresas de transporte marítimo internacional, com efeitos diretos na oferta de serviço de transporte marítimo, resultaria em restrição de capacidade, por meio de redução artificial da disponibilização de contêineres vazios, como observado recentemente no mercado brasileiro, ou até mesmo no desmantelamento de navios (ITF/OCDE, 2018).

Os dados sobre a demolição de navios constantes no estudo indicam ter havido aumento do crescimento das operações de descomissionamento de navios após a reestruturação das alianças mundiais ocorridas em 2015, com destaque para as empresas integrantes da aliança 2M, como pode ser observado no gráfico a seguir:

Figura 3 – Volume de descomissionamento de navios

Para avaliação do comportamento deste mercado de transporte marítimo é necessário compreender que as negociações sobre o tema estão suspensas no âmbito da Organização Mundial do Comércio – OMC desde 1996, conforme decisão do Council for Trade in Services S/L/24 (WTO, 1996), razão pela qual as práticas concorrências das empresas de transporte marítimo internacional podem ser avaliadas somente pelas leis dos países onde estão sediadas.

O desconhecimento dessa realidade traz enorme risco concorrencial, caso um país conclua, equivocadamente, que o mercado de transporte marítimo internacional é estável e regulado. A esse respeito a publicação Global Economic Prospects and the Developing Countries apontam a necessidade de regras multilaterais para assegurar que os benefícios da liberalização não sejam capturados pelas empresas internacionais (World Bank, 2002, p. 116).

Uma alternativa a inexistência de regras internacionais seria a aplicação da extraterritorialidade das leis nacionais dos países onde estão localizadas as sedes das empresas de navegação em outros mercados, mas existem significantes problemas para a aplicação da extraterritorialidade em serviços internacionais (World Bank, 2002, p. 121). Aplicação extraterritorial significa que condutas anticompetitivas direcionadas a mercados estrangeiros – por exemplo, mercados fora da UE – poderiam estar sob a jurisdição da Comissão Europeia, mesmo quando a conduta seja permitida sob jurisdições estrangeiras (Braakman, 2014 apud ITF/OCDE, 2018, p. 79).  

Recentemente o impacto da volatilidade do frete marítimo pode ser constatado por meio do índice Xangai de frete marítimo, que corresponde ao frete spot de referência de um contêiner de 20 pés (TEU), saindo do porto de Xangai com destinação a diversas regiões. Conforme veiculado pelo jornal Valor Econômico, no dia 13/03/2018, o valor do frete de Santos para Xangai variou de US$ 450/TEU em 2015 para US$ 2,7mil/TEU em 2017, aumento de 600%, como pode ser observado pelo gráfico apresentado a seguir (VALOR, 2018).

Figura 4 –  Evolução do índice Xangai de frete médio anual – por US$/TEU

O gráfico demonstra o comportamento do índice Xangai de frete para as principais rotas marítimas, e pode-se observar que o comportamento do frete para o Brasil entre os anos de 2016 e 2017 destoou do comportamento das demais rotas, que atendem a países que possuem políticas de transporte marítimo internacional, conforme demonstrado a seguir.

Conforme avaliação apresentada pela UNCTAD o expressivo aumento do valor do frete para o Brasil, entre os anos de 2015 e 2017, está diretamente relacionado com a redução da capacidade de transporte na rota (UNCTAD, 2017, p. 46). A redução foi da ordem 38% da capacidade de transporte da rota, gerando a indisponibilidade da oferta do serviço de transporte marítimo internacional para os exportadores brasileiros (CNI, 2018, p. 53).

2.    DESENVOLVIMENTO

2.1 O Custo do Transporte Marítimo

A UNCTAD apresentou os principais determinantes para a definição dos custos do transporte marítimo internacional como sendo (UNCTAD, 2015, p. 48):

1. Burocracia nos portos: reduzir os tempos de espera nos portos marítimos para navios e suas cargas tem um impacto direto nos custos do comércio;
2. Custos operacionais das embarcações: maior eficiência no consumo de combustível, economias de escala e automação nas operações portuárias, que também refletem em redução dos custos ambientais e financeiros;
3. Distância e posição nas rotas de navegação: Envio de mercadorias a uma distância maior requer mais tempo (custos de capital) e combustível (custos operacionais). Entretanto, mais do que a distância geográfica, a distância econômica, por exemplo, compreendida pela conectividade de transporte e a posição de um país dentro das redes de transporte global, tem impacto mais significativo para os custos de transporte internacional;
4. Valor, volume e tipo de produto embarcado:  Cada produto tem uma certa sensibilidade ao risco durante o transporte. Risco, neste contexto, pode se referir a entrega oportuna, a probabilidade de roubo e / ou alta sensibilidade a mudanças no ambiente (temperatura e afins);
5. Concorrência e regulação do mercado: Os preços nos mercados de transporte e logística depende significativamente do nível de concorrência efetiva, que estão atrelados ao tamanho do mercado e da regulação efetiva do mercado.  Qualquer impedimento à livre concorrência e a existência potencial de comportamento colusivo, atomização e monopólios terão impactos nas estruturas de preços, e esses fatores serão discutidos nos parágrafos a seguir. Historicamente, as companhias de navegação tentaram concentrar as atividades de acordo com outros participantes do mercado em certos pontos, já que estão cientes dos benefícios das economias de aglomeração e escopo;
6. Infraestrutura portuária: O desempenho portuário é essencial para a eficiência e eficácia da rede marítima. A dotação de infraestrutura portuária pode ser descrita por variáveis ​​como número de guindastes, calado máximo e área de armazenamento nos portos de origem e destino; e
7. Fluxos e desequilíbrios comerciais: O volume de carga é importante, pois permite economias de escala, tanto na costa marítima quanto no porto, embora às vezes as economias de escala obtidas no lado do transporte marítimo. Em muitas rotas de navegação, especialmente para a maioria das cargas a granel, os navios navegam em uma direção e retornam quase vazios na outra. Com a necessidade de retorno do navios, as transportadoras estão dispostas a transportar cargas com uma taxa de frete muito menor do que quando os navios já estão cheios. 

Trabalho publicado pela OCDE apresenta que o frete marítimo tem um impacto significativo no comércio de produtos agrícolas. O paper Clarifying Trade Costs: Maritime Transport and Its Effect on Agricultural Trade (OCDE, 2009), apresenta as seguintes considerações:

• O custo de transporte representou cerca de 10% do custo global de importação de mercadorias em todo o mundo em 2007 e os custos de transporte marítimo são ainda maiores para alguns produtos e alguns países. Entretanto, o custo de transporte de grãos para alguns desses países variou de 20 a 30% do valor de importação de 2008. O custo de importação de grãos (em custo por peso) também aumentou em até 250% nos últimos cinco anos, em alguns casos, seguido por quedas drásticas nos últimos meses.
• Os aumentos nos custos de transporte impactam negativamente os fluxos comerciais em quase todos os produtos, mas afetam particularmente o comércio de cereais e de alguns produtos exportados por países em desenvolvimento, como o cacau e o açúcar. A duplicação dos custos de transporte entre um determinado par de países leva a uma queda de 37% no comércio de cereais, ceteris paribus.
• A importância dos custos do transporte marítimo no comércio agrícola, confirmada pela análise do novo conjunto de dados, tem implicações para o debate sobre a ajuda ao comércio e para análises das crises mundiais de abastecimento alimentar. A alta volatilidade dos custos marítimos tem sido particularmente prejudicial para países de baixa renda e importadores líquidos de alimentos. Esses países, que já enfrentam custos de transporte mais altos, geralmente importam grande parte de seus alimentos. Como muitos alimentos básicos (grãos, arroz) estão sujeitos a altos custos de transporte, medidos como uma porcentagem de seu valor importado, seu comércio é particularmente afetado por mudanças dos fretes.
• Outro agravante da recente volatilidade dos custos de transporte é o fato de que os fortes aumentos dos fretes foram concomitantes aos aumentos acentuados nos preços dos alimentos. Isso se deve, sem dúvida, a muitos fatores macroeconômicos que afetaram tanto os preços dos navios quanto dos alimentos – o crescimento da demanda nas economias emergentes, as mudanças políticas entre alguns dos principais exportadores, as mudanças nas taxas de câmbio, a especulação, os preços mais altos do petróleo etc. A análise também indica que os dois fenômenos estão interligados – os custos de transporte afetam o comércio de alimentos e produtos agrícolas e, portanto, os preços.

A posição competitiva do Brasil nas exportações de soja se deteriora em razão do frete marítimo em relação aos Estados Unidos para Xangai (China) e Hamburgo (Alemanha), e depende da disponibilidade de navios (MOREIRA; VOLPE; BLYDE HARVARD, 2008, p. 136).

A conectividade com as rotas marítimas internacionais tem grande relevância sobre os custos do frete marítimo internacional, e pode ser avaliada por meio do Índice de Conectividade Marítima de Linhas Regulares (Liner Shipping Connectivity Index – LSCI). O LSCI é constituído a partir dos seis componentes, listados a seguir (UNCTAD, 2015, p. 39):

• O número de escalas de navios programadas por semana no país;
• Capacidade anual de movimentação de contêineres de 20 pés (TEU);
• O número ou serviços regulares de linha de transporte de e para o país;
• O número de companhias de navegação que fornecem serviços de e para o país; e
• A capacidade em TEU do maior navio empregado em serviços regulares de e para o país.

Considerando os critérios estabelecidos para formação do LSCI, a avaliação da conectividade logística de um país é diretamente relacionada com a infraestrutura portuária do país e a participação de seu mercado em relação aos fluxos marítimos comerciais internacionais.

Para ilustrar tal conceito, e buscando demonstrar como seria a configuração dos continentes, considerando o índice LSCI dos fluxos marítimos internacionais, o pesquisador da UNCTAD, Prof. Jean-Paul Rodrigue, propôs o mapa-múndi apresentado a seguir:

Figura 5 – Mapa de densidade de movimentação de contêiner

Dessa forma, fica demonstrado que países como o Brasil e a Austrália, classificados respectivamente em 48º e 47º lugares no índice de conectividade LSCI, estão deslocados dos principais fluxos marítimos internacionais.

2.2 Políticas de Fomento ao Transporte Marítimo Internacional

As questões relacionadas ao transporte marítimo impactam diretamente no crescimento econômico dos países, pois reduzem os ganhos com a exportação de produtos primários, aumentam os preços de importação de bens de capital e reduzem a atratividade de investimentos externos voltados para exportação, de forma que os países com os menores custos de transporte experimentaram um crescimento mais rápido das exportações de manufaturados em relação ao PIB no período de 1965 a 1990 (World Bank, 2002, p. 102).

Visando mitigar os efeitos da volatilidade de oferta e custo dos fretes marítimos internacionais alguns governos adotam políticas estimulo ao desenvolvimento de frota vinculada aos seus respectivos mercados. Como exemplo serão apresentadas as estratégias implementadas pelos Estados Unidos, União Europeia e China.

2.2.1 Estados Unidos

Em relação ao mercado americano, a disponibilidade de frota é tratada como questão de segurança nacional, razão pela qual implementou em 1996 o programa denominado Maritime Security Program (MSP), pelo Departamento de Defesa dos Estados Unidos da América (MARAD, 2019). 

O MSP consiste em um programa de subsídios aos navios de diversos tipos, entre os quais, porta contêineres, break bulk e roll-on/roll-off, que operavam nas rotas internacionais com bandeira americana e podem receber anualmente até US$ 3,1 mi/ano como subsídio e como contrapartida devem realizar o transporte de carga do governo americano quando requisitados (FEDERAL REGISTER, 2019). Inicialmente o programa contava com 47 navios e em 2018 o programa atendia o total de 60 navios. Entre as empresas contempladas pelo programa estão a Hapag-Lloyd USA com 5 navios e a Maersk Line Limited com 18 navios (MARAD, 2019). 

Conforme apresentado pelo relatório Comparison Of U.S. And Foreign‐Flag Operating Costs, publicado pelo Department of Transportation Maritime Administration of United States, o MSP tem como objetivo promover a competitividade dos navios de longo curso de bandeira americana por meio da equalização das diferenças dos custos operacionais destas embarcações em relação aos navios de bandeira de outras bandeiras (MARAD, 2011, p. 10).

2.2.2 União Europeia

Quanto ao mercado europeu, o estudo denominado Study on the Analysis and Evolution of International and EU Shipping, contratado pela própria União Europeia junto a empresa de consultoria PricewaterhouseCoopers (PwC) e University of Antwerp, evidencia que existem algumas isenções aplicáveis ao setor marítimo e que podem ser concedidas aos armadores locais, ainda que no âmbito da União Europeia o Tratado sobre o Funcionamento do Bloco proíba a concessão de auxílios estatais que provoquem distorções na concorrência. Dentre os incentivos e benefícios ao setor marítimo que podem ser encontrados em países membros da União Europeia podemos estão (PWC, 2015, p. 44):

• Isenção de imposto sobre a tonelagem;
• Tributação diferenciada aos marítimos;
• Auxílio ao repatriamento de marítimos;
• Auxílio à investimentos para fins ambientais;
• Ajuda à formação;
• Obrigações especiais de serviço público e contratos de serviço público;
• Suporte ao desenvolvimento de novas rotas marítimas de curta distância. 

Ainda no âmbito da União Europeia existem leis e regulamentos internos que permitem a aplicação de parâmetros do direito internacional, de maneira harmonizada e uniforme. O reforço dessas normas internacionais, no âmbito interno, e a aceleração da sua aplicação na União Europeia foi feito através de mecanismos adequados de garantia que tiveram por propósito reforçar a proteção do transporte marítimo local e internacional. Normas de Direito Internacional foram, em parte, sendo absorvidas pelo direito local, como por exemplo a definição que todos os assuntos relacionados com a tripulação na navegação de cabotagem serão da responsabilidade do Estado em que o navio esteja registado (Estado de bandeira), conforme definido pelo art. 3º do Regulamento (CEE) Nº 3577/92, que disciplina a navegação de cabotagem na União Europeia.

Esse movimento fez com que a União Europeia se tornasse fonte de influência significativa nas instâncias internacionais no domínio do Mar e é, sem dúvida, um exemplo a ser seguido pelos Estados que pretendem aprimorar seus normativos e estrutura de mercado atinentes ao comércio e ao transporte marítimo.

Um segundo exemplo é a adoção, por diversos países membros da União Europeia do Tonnage Tax Regimes, com o intuito de incentivar os armadores comunitários a efetuarem o registro das suas embarcações em regimes comunitários. Sobre este tipo de regime as empresas de transporte marítimo pagam os impostos com base no tamanho da frota marítima operada nas atividades de transporte marítimo, e não com base em seus lucros. (EUROPEAN, 2018).

Além das questões já apontadas quanto aos custos de capital e custos operacionais, o estudo Maritime Subsidies (ITF/OCDE, 2019, P. 13) aponta que os países da União Européia possuem políticas de subsídios para a promoção da oferta de transporte marítimo denominados Auto-estradas do Mar, apresentados a seguir:

• Auto-estrada do mar Báltico: ligando os Estados-Membros do mar Báltico aos Estados-Membros da Europa Central e Ocidental (incluindo a rota através do canal do mar do Norte / mar Báltico);
• Auto-estrada do mar da Europa Ocidental: conduzindo de Portugal e Espanha através do Arco Atlântico até o Mar do Norte e o Mar da Irlanda;
• Auto-estrada do Mar do Sudeste da Europa: ligação do Mar Adriático ao Mar Jónico e ao Mediterrâneo Oriental;
• Auto-estrada do mar do sudoeste da Europa: Mediterrâneo ocidental, conectando Espanha, França, Itália e incluindo Malta e fazendo ligação com a auto-estrada do mar do sudeste da Europa e incluindo ligações ao Mar Negro.

2.2.3 China

Por meio de empresas estatais houve o desenvolvimento de frota visando implementar as estratégias geopolíticas da China, como a Iniciativa do Cinturão e Rota. Desde 2010, a COSCO Shipping Holdings registrou subsídios totais de US $ 1,3 bilhão do governo chinês (ITF/OCDE, 2019, P. 12).

2.3 A Navegação de Cabotagem

Um tipo específico do transporte marítimo é a navegação de cabotagem, que é a navegação realizada entre portos ou pontos do território, utilizando a via marítima ou esta e as vias navegáveis interiores, nos termos definidos pela lei nº 9.432/1997, que dispõe sobre o transporte aquaviário no Brasil. 

A importância das regras nacionais para a navegação fica demonstrado pelo comportamento das alianças mundiais das empresas de navegação, mitigados na navegação de cabotagem, em razão da existência de regras concorrenciais nacionais, limitados aos acordos de compartilhamento de espaço dos navios (ITF/OCDE, 2018, p 53).

Entre as operações de transporte que integram a navegação cabotagem há o serviço denominado feeder (serviço alimentador), realizada entre concentradores e portos com alguma restrição, sejam em razão de menor movimentação de cargas, limitações para atracação de navios maiores ou questões legais. Em razão da existência de regras para a navegação de cabotagem, grande parte do fluxo de carga originadas ou destinadas ao exterior são movimentadas pelos serviços feeder, principalmente as cargas conteinerizadas.

O ambiente de proteção ao transporte marítimo de cabotagem ainda é uma prática entre importantes economias mundiais e constatada em 80% dos países costeiros membros das Nações Unidas, conforme estudo publicado em 2018 pela Seafarers Rights Internatioal, denominado Cabotage Laws of the World, conforme ilustrado no mapa apresentado a seguir:

Figura 6 – Mapa dos países com regra de cabotagem

2.4 As Políticas de Proteção a Cabotagem no Mundo

As políticas de cabotagem variam de país para país, em diferentes aspectos, e estão intimamente adaptadas às circunstâncias nacionais. Difundida em todas as regiões do mundo e existe em estados com diferentes sistemas políticos, econômicos e legais.

Os regramentos referentes a navegação de cabotagem normalmente são estabelecidos nas legislações da navegação, mas podem ser estabelecidos em leis relativas a registro de navios, imigração, emprego, tributação, alfândega, empresas, licenciamento, subsídios para a operação e construção de embarcações e investimento estrangeiro direto. Tais estruturas jurídicas e a inter-relação entre as normas trazem grande dificuldade para a avaliação das políticas para a navegação de cabotagem em diversos países.

Dessa forma, a discussão sobre as políticas de proteção a navegação de cabotagem em diferentes países será realizada por meio das informações apresentadas em estudos recentes, voltados para análise específica deste setor.

2.4.1 Rethinking Maritime Cabotage for Improved Connectivity

O estudo Rethinking Maritime Cabotage for Improved Connectivity, publicado pela UNCTAD em 2018, apresenta análise sobre as políticas de cabotagem de diversos países, indicando que este serviço é excluído dos compromissos de liberalização do comércio, e sua relação com a conectividade marítima internacional. A mencionada publicação apresenta diversas considerações de grande relevância para a avaliação das políticas de cabotagem, sendo as principais serão descritas a seguir:

• Uma análise dos compromissos específicos dos países em matéria de serviços de transporte marítimo no âmbito do Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (General Agreement on Trade in Services – GATS) demonstra que a cabotagem marítima é geralmente excluída do âmbito do acordo e não está aberta à liberalização.
• Uma análise dos regimes aplicados à cabotagem marítima mostra que este setor é geralmente reservado aos navios de bandeira nacional ou aos transportadores nacionais. Em certas situações, as embarcações estrangeiras podem fornecer serviços de cabotagem através de uma licença de cabotagem temporária (waiver), desde que a empresa cumpra com vários requisitos.

De acordo com a metodologia e o conjunto de dados da OCDE, as restrições de cabotagem referem-se principalmente a dois tipos de medidas que afetam a entrada estrangeira: (i) se os navios de bandeiras estrangeiras são totalmente excluídos da cabotagem, sem exceção, ou (ii) se estão parcialmente excluídos da cabotagem.

• Relação dos países que os navios de bandeira estrangeiras são totalmente excluídos da navegação de cabotagem, sem qualquer exceção, estão: Bélgica, Estônia, Grécia, Itália, Polônia, Suécia, Turquia, Estados Unidos, China, Colômbia, Indonésia, Lituânia;
• Relação dos países que os navios de bandeira estrangeiras são parcialmente excluídos da navegação de cabotagem: Austrália, Canadá, Coréia, Chile, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Israel, Japão, Coréia, Letônia, México, Portugal, Eslovênia, Espanha, Suécia, Reino Unido, Brasil, Costa Rica, Índia, Rússia, África do Sul.

Manter as frotas mercantes nacionais foi apontado como motivação importante para a existência de restrições para a cabotagem. Em primeiro lugar, argumenta-se frequentemente que a manutenção de uma frota nacional pode contribuir para reduzir o impacto adverso das despesas com fretes no balanço de pagamentos. Segundo, pode contribuir para assegurar o crescimento econômico e o bem-estar social, desenvolvendo a capacidade local em vários segmentos da cadeia de valor do transporte marítimo, particularmente na construção e reparo de navios, propriedade de navios, registro, operação e marítimos.

Facilitar o comércio internacional em um ambiente previsível e estável é outra motivação para restringir a entrada de provedores de serviços estrangeiros para fornecer serviços de cabotagem, que podem ser insuficientes se forem deixados nas mãos de mercado livre imprevisível e volátil. Isso é particularmente relevante para locais que dependem do envio de mercadorias e passageiros, como ilhas remotas. Neste caso, os serviços oferecidos podem ser insuficientes se o transporte marítimo for deixado nas mãos de mercado livre imprevisível e volátil.

Foram apontados exemplos de países que aparentemente tiveram sucesso com suas políticas de cabotagem, entre os quais o Brasil, além da China e da Índia, sendo que no caso destes países o desenvolvimento do modal ocorreu por meio de investimentos em infraestrutura. No caso do Brasil, a avaliação indicou que as restrições de cabotagem podem ter induzido uma evolução nas estruturas de serviços, que levam as transportadoras globais a converterem linhas de navegação nacional em operadores feeder para o Mercosul.  

O caso da Nigéria de insucesso para reestruturar sua navegação de cabotagem a partir de 2003, como parte de um amplo programa medidas relacionadas à atração de investimentos para infraestrutura. Foi indicado como as principais razões do revés da tentativa em razão das fragilidades institucionais e a previsão de waivers para embarcações estrangeiras atenderem a cabotagem.

Foram relatados os resultados da experiência de liberalização da cabotagem na União Europeia de liberalização da cabotagem[1], entre as quais registrou-se:

• A liberalização não proporcionou significante aumente de armadores na cabotagem, em razão da consolidação/aquisição entre armadores;
• Houve a necessidade da imposição do serviço transporte marítimo para rotas menos rentáveis;
• Os volumes de carga permaneceram geralmente estáveis durante o período (com exceção dos anos de crise); 
• O primeiro registro da embarcação tem acesso irrestrito ao mercado de cabotagem nos estados membros, e o segundo registro envolve, em alguns casos, limitação ou restrição de acesso.

Ressaltou a experiência de liberalização[2] da Nova Zelândia desde 1994, em determinadas condições como o afretamento de embarcações estrangeiras e carga incidental por navios em rotas internacionais. Indicando como principais resultados:

• A competição com os armadores internacionais trouxe redução do frete, com casos de redução de até 50% nos fretes de contêineres nas rotas do norte para o sul da ilha, passando de NZ$ 1’200‐1’500 (US$ 780 – US$ 975) por TEU para aproximadamente NZ$ 950‐1’000 (US$ 617,5 – US$ 650)[3].
• A redução de frete não foi homogênea, quase inexpressivas para carga refrigerada e nos fluxos do sul para o norte;
• Após a liberalização a participação de transportadores estrangeiros no transporte de carga na cabotagem chegou a 15%;
• Número de embarcações dedicadas a cabotagem permaneceu inalterada;
• Aumento de 5% de carga conteinerizada transportada na cabotagem;
• O aumento na competição por cargas domésticas entre o transporte marítimo, ferroviário e rodoviário e um aumento significativo na frequência de serviços entre os principais portos das ilhas do sul e do norte da Nova Zelândia[4].

Indicou a flexibilização das restrições de cabotagem marítima dentro da área de livre comércio de Xangai, promovida pela China desde 2013. Como resultado, os navios registrados no exterior podem agora transportar contêineres entre Xangai e outros portos chineses – embora os navios devam ter proprietários chineses. Esta mudança recente levantou preocupações sobre Hong Kong, devido à sua taxa de transferência e conectividade decrescentes.

Registrou como o exemplo mais restritivo das leis de cabotagem o Merchant Marine Act of 1920, conhecido Jones Act, que exige que o transporte de todas as mercadorias transportadas entre os portos dos EUA seja realizado por navios de sua bandeira, construídos nos país, pertencentes a americanos e tripulados por cidadãos americanos e residentes permanentes nos EUA. Diversos estudos apontam grande redução dos custos de transporte na cabotagem com o relaxamento do Jones Act que poderiam chegar a 60%.

2.4.2 Maritime Subsidies: Do They Provide Value for Money

Recentemente, no ano de 2019 o International Transport Forum – ITF, entidade intergovernamental autônoma integrante da OCDE, publicou o estudo Maritime Subsidies: Do They Provide Value for Money? (ITF/OCDE, 2019), trouxe uma avaliação sobre as políticas de subsídio ao transporte marítimo desenvolvida pelos países membros da OCDE em relação aos resultados alcançados, em termos de geração de emprego e o desenvolvimento de frota nacional.

Conforme apresentado pelo estudo da ITF/OCDE, os maciços incentivos proporcionaram a manutenção da frota de propriedade de empresas sediadas nos países membros da OCDE, correspondente a 61% da frota global em termos de TPB em 2005 e 59% em 2019. Entretanto, os resultados em termos de geração de emprego para marítimos nacionais e o desenvolvimento de frota registrado nos países não foram favoráveis, razão pela qual os países buscam aprimorar os incentivos. A redução dos incentivos só é considerada possível com o estabelecimento de regras internacionais para o transporte marítimo.

As principais políticas de estimulo ao transporte marítimo apresentadas pelo estudo do ITF, compreendem o conjunto de medidas que proporcionam tratativas diferenciadas em relação aos custos de capital e custos operacionais para o setor. De forma exemplificativa e não exaustiva, entre as iniciativas mais relevantes, pode-se indicar a tributação sobre as empresas de navegação pela capacidade de carga de suas embarcações (Tonnage Tax), Isenção de imposto para os marítimos e isenção tributária sobre os combustíveis, adotados por países membros da OCDE conforme apresentado a seguir:

2.4.2.1 Tributação dos Marítimos

As diferentes medidas relacionadas ao sistema de tributação para os marítimos adotadas por alguns países membros da OCDE estão apontadas na tabela a seguir:

Tabela 1 – Isenções fiscais para os marítimos

País	Medida de isenção
Irlanda	Reembolso de contribuições previdenciárias relacionadas ao seguro social (PRSI); subsídio de imposto de renda especial de EUR 6.350 para marítimos embarcados por pelo menos 169 dias/ano fiscal
Noruega	Regime salarial líquido (regime de reembolso do emprego dos marítimos)
Bélgica	Isenção total das contribuições para a segurança social do empregador básico (transporte marítimo e dragagem), isenção parcial das contribuições sociais dos empregados
Alemanha	Dedução de 100% (40% antes de 2016) do montante total do imposto sobre salários a pagar aos tripulantes (se> 183 dias no navio; antes de 2016); redução dos custos de mão- de- obra auxiliar no transporte marítimo
Reino Unido	Redução das contribuições para o seguro nacional dos empregadores; Dedução dos ganhos dos marítimos (SED) (isenção de imposto de 100% sobre os ganhos estrangeiros sob certas condições)
Itália	Alívio das taxas de segurança social dos marítimos na cabotagem marítima
Finlândia	Isenção de retenção na fonte para os marítimos que trabalham a bordo de navios de passageiros em viagens internacionais entre portos da UE; reembolso de contribuições para a segurança social do empregador, contribuições para a pensão de marinheiros, contribuições para o seguro-desemprego, contribuições para acidentes e seguro de vida; Subsídio de 100% do imposto de renda dos marítimos
França	Taxas reduzidas de contribuições sociais dos marítimos (contribuições de empregados e empregadores)
Suécia	Reembolso total das contribuições para a segurança social dos empregadores e do imposto sobre os salários em geral
Letônia	Redução do imposto de renda pessoal para os marítimos
Países Baixos	Redução do imposto sobre salários e contribuições para os seguros
Espanha	Subsídio de imposto de renda de 50% para os marítimos sob o registro das Ilhas Canárias
Estônia	Até 100% do imposto social pago sobre os salários
Islândia	Sistema de apoio aos salários brutos (os armadores podem receber doações de 90% do imposto de renda calculado sobre os salários brutos dos marítimos empregados)
Austrália	Compensação de imposto marítimo para pagamentos retidos na fonte feitos a marítimos australianos para viagens ao exterior
Portugal	Isenções parciais aos marítimos e seus empregadores da obrigação geral de pagar imposto de renda e contribuições sociais (navios elegíveis para imposto de tonelagem)
Coréia	Provisão para imposto de renda: montante dedutível de KRW 1,5 milhão por mês; apoio ao emprego da frota essencial nacional
Japão	Plano de Seguro de Marítimos Japoneses (compensação concedida ao empregador); subsídio diário de bordo (rendimento não tributável)

Fonte: Maritime Subsidies (ITF-OCDE/2019)

2.4.2.2  Impostos sobre o Combustível Marítimo

A Diretiva 2003/96/CE do Conselho da União Europeia estabelece que a navegação será isenta de tributação sobre “produtos energéticos fornecidos para uso como combustível para fins de navegação nas águas comunitárias (incluindo a pesca). Os países membros da OCDE que possuem políticas de isenção de combustível destinados ao transporte marítimo, são: Austrália, Suécia, Itália, Finlândia, Noruega, Grécia, México, Peru, Letônia, Noruega, Espanha, Suécia e Portugal.

2.4.2.3 Tonnage Tax

 Os países membros da OCDE que implementaram o sistema de tributação denominado Tonnage Tax, forma de imposto único que garante que as empresas de navegação sejam tributadas anualmente pela capacidade de carga de suas embarcações, independentemente dos resultados financeiros, são: Alemanha, Bélgica, Bulgária, Chipre, Coreia do Sul, Dinamarca, Eslovênia, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Irlanda, Itália, Japão, Letônia, Lituânia, Malta, Noruega, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido e Suécia.

Em relação ao sistema de tributação Tonnage Tax, há também à possibilidade de inclusão dos tributos relacionados as operações portuárias em determinadas situações. Se uma companhia de navegação aplicar o regime de imposto sobre a tonelagem para certas embarcações e também possuir um terminal, o lucro dessas atividades de navegação e atividades do terminal relacionadas a essas embarcações poderão ser tributadas sob a aplicação do regime de imposto sobre a tonelagem, mesmo que o terminal esteja situado em outros países. As operações portuárias que a tributação pode ser incluída na tributação Tonnage Tax para os diferentes membros da OCDE estão dispostas na tabela a seguir:

Tabela 2 – Atividades dos Terminais Compreendidas pela Tonnage Tax

País	Desde	Atividades dos Terminais Compreendidas pela Tonnage Tax
Países Baixos	1996	Manuseio próprio; Operações de terminal; Vendas de equipamentos terminais.
Irlanda	1997	Carga e descarga de carga, movimentação de contêineres dentro de uma área portuária imediatamente antes ou depois da viagem; Consolidação ou quebra de carga imediatamente antes ou depois da viagem; Aluguel ou fornecimento de contêineres para mercadorias a serem transportadas em um navio qualificado.
Noruega	1999	Carga e descarga de mercadorias; Colocação temporária de mercadorias no porto ou nas proximidades, aguardando transporte adicional, Transporte de mercadorias na área portuária, Aluguel de contêineres para mercadorias a bordo.
Espanha	2002	Movimentação de carga por companhias de navegação.
Bélgica	2004	Carga de carregamento e descarregamento.
Itália	2005	Carga e descarga de carga; movimentação e transporte de contêineres na área portuária Consolidação e desconsolidação de cargas Locação e fornecimento de contêineres.
Finlândia	2011	Serviços de carga e descarga de carga Transporte da área portuária até a embarcação incluída no preço do serviço de transporte Armazenamento temporário de mercadorias.
Lituânia	2017	Serviços de carga e descarga de carga Serviços de transbordo Embalagem / desembalagem antes do carregamento ou imediatamente após o descarregamento.
Suécia	2018	Serviços de carga e descarga de carga.
Dinamarca	2018	Serviços de carga e descarga de carga.

Fonte: Maritime Subsidies (ITF-OCDE/2019)

2.4.3 Austrália

Em uma agenda pública reformista o governo australiano promoveu na década de 90 uma série de reformas visando o desenvolvimento da navegação de cabotagem no país. Sem alterar o Navigation Act, norma que regulamentava a navegação desde 1912, o governo liberalizou o processo de concessão de licenças para que navios estrangeiros pudessem atuar na costa australiana (WEBB, 2004, p. 13).

Como resultado da flexibilização das licenças para operação na cabotagem houve um grande aumento das operações de transporte por navios estrangeiros na cabotagem em detrimento da redução dos navios de bandeira australiana, conforme demonstrado no gráfico a seguir:

Figura 7 – Registro de frota e operações na navegação de cabotagem australiana

O Factsheet: Coastal Shipping Reform, publicado em 2015 pelo Departamento de Infraestrutura e Desenvolvimento Regional do governo australiano, apresentou alguns dados sobre os resultados da política de flexibilização do transporte de cabotagem (AUSTRALIAN, 2015):

• Entre 2000 e 2012, a participação do transporte marítimo na matriz de transporte da Austrália caiu de cerca de 27% para pouco menos de 17%, enquanto o volume de carga transportada na Austrália cresceu 57%;
• O transporte australiano não é competitivo. Um navio australiano pode custar cerca de US$ 5 milhões por ano a mais do que um navio estrangeiro em rotas comparáveis;
• A principal frota costeira da Austrália caiu de 30 navios em 2006-07 para apenas 13 em 2012-13. Em 2015 eram 18 navios, no entanto, a tonelagem de porte bruto despencou 64% nos últimos dois anos;
• Apenas 49 milhões de toneladas de carga costeira foram carregadas em 2012-13. Cinco anos antes (2007-08), eram mais de 59 milhões de toneladas – um declínio de 2,4% a cada ano no peso total do frete costeiro.

Buscando reverter a situação de dependência de operadores de transporte marítimo estrangeiros, o governo australiano implementou em 2012 o Coastal Trading (Revitalising Australian Shipping) Act, que entre outras medidas instituiu as seguintes licenças para realização de navegação no país:

• Licença geral – disponível para embarcações australianas registradas – garante acesso irrestrito para atuação na cabotagem em águas australianas por 5 anos;
• Licença geral de transição – disponível a embarcações estrangeiras registradas que possuam uma licença emitida pelo sistema anterior;
• Licença temporária – permite acesso limitado a viagens costeiras predefinidas em um período de 12 meses, sendo obrigatório o mínimo de 5 viagens; 
• Licença de emergência – emitida em casos de emergência nacional.

Entretanto, as restrições implementadas pelo Coastal Trading Act provocaram a restrição de operação de embarcações estrangerias na cabotagem australiana, e em razão baixa disponibilidade de navios australianos, houve redução da oferta de transporte marítimo na costa australiana, chegando a uma variação de 63% para o granel sólido, entre os anos de 2011 e 2012 (AUSTRALIAN, 2015).

Em 2017 o governo australiano, por meio do Departamento de Infraestrutura e Desenvolvimento Regional, iniciou nova agenda de Reformas da Navegação Costeira no país, buscando a implementação de iniciativas que reduzam os custos de transporte marítimo.

Outro ponto a ser ressaltado sobre a política australiana de estimulo a navegação de cabotagem é o Tasmanian Freight Equalisation Scheme – TFES[5], que consiste em assistência financeira para cargas com destino ou origem na Tasmania, equalizando a diferença entre os custos de transporte mercadorias por via marítima e o correspondente aos custos de transporte terrestre para uma distância equivalente ((AUSTRALIAN, 2019).

2.5 Diagnósticos Sobre a Cabotagem Brasileira

Em razão das potencialidades do modal para o desenvolvimento econômico e social, diversos estudos tratando da navegação de cabotagem brasileira foram produzidos nos últimos anos por importantes instituições brasileiras. Com intuito de consolidar os diagnósticos em relação a cabotagem, serão abordados na sequência os pontos mais relevantes das principais publicações, visando evidenciar os principais pontos que inibem o desenvolvimento deste importante meio de transporte. 

2.5.1 Confederação Nacional dos Transportes – CNT

Em 2013 foi publicado a Pesquisa CNT do transporte aquaviário – Cabotagem que teve como objetivo propor as principais soluções para o Brasil aproveitar as vantagens oferecidas pela navegação de cabotagem, o que promoverá a redução do “custo Brasil” com a extraordinária capacidade do modal em agregar valor à logística de transporte. 

As considerações e contribuições apresentadas indicavam que:

O sistema de transporte brasileiro, há tempos, necessita do pleno funcionamento da multimodalidade, para aumentar a competitividade das mercadorias brasileiras e reduzir o nível de avarias e custos, tornando-se mais ágil e eficaz. A adoção do transporte de cabotagem no país é uma alternativa essencial na composição de um sistema logístico integrado, além de contribuir para a redução de emissão de poluentes.

No Brasil, entre os anos de 2006 e 2012, observa-se que houve um acréscimo na demanda por esse tipo de navegação, que foi constatado com os dados da pesquisa realizada juntamente aos principais clientes da cabotagem. Assim, em 2012 o correspondente a 76,2% dos clientes utilizava regularmente a cabotagem, ou seja, um crescimento de 10,8 pontos percentuais em relação ao ano de 2006. Outro fator que ressaltou a ascensão do setor foi a entrada de novos usuários do transporte de cabotagem, em que 45% dos clientes utilizam esse modal há 5 anos ou menos. Um dos prováveis fatores que impulsionou essa entrada de novos clientes foi o pouco tempo necessário para a adaptação das empresas, que migraram do transporte rodoviário para a cabotagem.

Alguns aspectos relacionados ao custo do frete, à segurança no transporte de carga, à avaliação da integridade das cargas e ao histórico de sinistros foram avaliados positivamente pelos clientes da navegação de cabotagem. Contudo, ainda são observados muitos desafios a serem enfrentados para o pleno desenvolvimento do setor no Brasil.

Também foram identificados os entraves que impedem o desenvolvimento da navegação de cabotagem no país, relacionados à carência de infraestrutura portuária adequada, à elevada idade da frota de embarcações, ao excesso de burocracia, ao alto custo das embarcações, à alta tributação e à escassez de mão-de-obra. Entre as principais ações propostas, para mitigar ou ainda sanar os gargalos existentes, destacam-se:

• maiores investimentos na infraestrutura portuária, com a ampliação de terminais e berços;
• o incentivo à integração modal;
• a revisão da regulamentação e dos procedimentos burocráticos; e
• a qualificação de novos profissionais e o incentivo fiscal juntamente com a renovação e a ampliação da frota mercante.

Com a publicação desta pesquisa, a CNT deseja fomentar o crescimento e o desenvolvimento da navegação de cabotagem como uma solução para aprimorar os sistemas de transporte no País. Dessa forma, busca-se o descongestionamento das rodovias e, juntamente com a desburocratização do setor e a realização de investimentos, haverá uma redução dos custos de transporte entre regiões, oferecendo condições para o Brasil crescer.

2.5.2 Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES

Em 2018 o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES publicou estudo denominado Navegação de Cabotagem Brasileira (TEIXEIRA et al, 2018), que apresentou avaliação da atual conjectura do modal e indicando como conclusão, que:

“A navegação de cabotagem é uma atividade intrínseca do país, que esteve presente desde a colonização. Ela desempenhou papel relevante no transporte de mercadorias durante séculos. Porém, nas últimas décadas, perdeu importância relativa em comparação a outros meios de transporte de mercadorias, como o rodoviário, apesar de ser o meio de movimentação de carga mais competitivo, menos poluente e com o menor número de acidentes.”

O modal possui grande capacidade operacional de movimentação de cargas – elevada capacidade de carregamento por veículo – gera ganhos de escala que resultam em diversas vantagens, tais como: menor consumo de combustível por tonelada transportada, menor custo por tonelada-quilômetro transportado, reduzido registro de acidentes (o que repercute em menores custos de apólices de seguro, tanto para as cargas, quanto para as embarcações). Um comparativo entre os modais é apresentado no quadro a seguir:

Figura 8: Comparação entre os modais, segundo indicadores de eficiência

As principais embarcações utilizadas na navegação de cabotagem são de grande porte e seu custo de construção é elevado, sendo que 27% da frota foi construída antes de 1991. A principal fonte de recursos financeiros para construção de navios é o FMM. A construção dessas embarcações deve, normalmente, ser realizada em estaleiros de grande porte, em razão da complexidade e do volume de capital envolvido.

No Brasil, existem diversas empresas que atuam em cabotagem, a maioria delas especializada em um único tipo de embarcação. As embarcações que atuam no país devem ter bandeira brasileira, sendo impedida a operação de embarcações construídas fora do Brasil, com poucas exceções previstas na legislação.

Por fim, é necessário resolver algumas restrições ao crescimento da cabotagem brasileira:

• a ineficiência portuária e as altas tarifas incidentes no setor (como carregamento, descarregamento e armazenagem de mercadorias);
• a elevada burocracia nas operações em portos;
• a complexa tributação;
• a pequena quantidade de rotas regulares, com baixa frequência; e
• as inadequações na infraestrutura portuária e na infraestrutura que viabiliza a integração intermodal.

2.5.3 Confederação Nacional da Indústria – CNI

A Confederação Nacional da Indústria – CNI elaborou uma série de propostas para as eleições de 2018 (CNI, 2018), entre os quais o relatório Transporte Marítimo de Contêineres e a Competitividade das Exportações. O documento apresenta que transporte marítimo, em especial o de contêineres, é fundamental para o avanço econômico do Brasil, e que o país dificilmente conseguirá desenvolver a cabotagem ou ter um papel de destaque no comércio mundial sem uma política moderna e com foco no aumento da competitividade desse segmento.

A CNI apresenta avaliação que o mercado mundial de transporte marítimo de carga geral, cada vez mais efetuado por meio de contêineres, passou, nas últimas décadas, por mudanças estruturais que produziram: 

• concentração significativa da oferta em torno de alguns poucos mega carriers; 
• verticalização das atividades desses armadores em direção à operação portuária;
• consolidação de diversas modalidades de arranjos cooperativos entre armadores, diferentes do modelo de Conferência de Fretes, que manteve sua vigência em alguns tráfegos; e 
• adensamento dos tráfegos marítimos entre os países do Hemisfério Norte (Ásia Oriental, Europa e América do Norte), sem equivalente nos tráfegos Norte-Sul.

O estudo também apresenta que as evoluções ocorridas no mercado de transporte marítimo, juntamente com o processo de transferência de registro de frotas de países com atuação tradicional no setor para países onde os navios operam sob regras fiscais, sociais e ambientais menos rígidas e, portanto, com custos menores – geraram respostas de política significativas por parte de um grande número de países. Naqueles países em que a importância atribuída ao setor e o grau de competências e expertise acumuladas eram elevados, buscou-se enfrentar a competição das bandeiras de conveniência com a adoção de um regime fiscal e trabalhista específico, através dos segundos registros, e incentivos aos investimentos. 

Especificamente em relação ao Brasil, a CNI apresentada constatação de que a oferta de transporte marítimo por contêineres nos tráfegos de longo curso e de cabotagem do Brasil é concentrada e estruturada em torno de um número decrescente de serviços. Diante desse quadro, aumentam os riscos de que os processos de consolidação e verticalização tragam efeitos adversos para os usuários de transporte marítimo, ampliados por conta de o país estar fora das principais rotas e pelo tamanho limitado do mercado.

Segundo a CNI o atual arcabouço eleva os custos e reduz a competitividade de nossas exportações, e apresenta os seguintes pontos como propostas de modernização das normas e das políticas brasileiras relativas ao transporte marítimo:

• a mitigação dos efeitos, potencialmente negativos para os usuários, da concentração da oferta de transporte marítimo internacional nos tráfegos brasileiros de longo curso sobre a qualidade e a precificação dos serviços. O tema remete, por um lado, ao papel da Antaq como órgão regulador das atividades dos serviços de transporte marítimo no Brasil, e, por outro, ao tema das ações a serem adotadas, no âmbito da indústria, para defender seus interesses nessa área de política, neste caso por meio da instituição de um Conselho de Usuários de Transporte Marítimo; 
• a denúncia dos acordos bilaterais com mecanismos de prescrição de cargas remanescentes nos tráfegos marítimos internacionais do Cone Sul (entre Brasil, Argentina, Chile e Uruguai); 
• a eliminação (ou mitigação) do ônus sobre os custos das empresas industriais, representado pela cobrança do AFRMM em diversos fluxos de transporte, doméstico e internacional e a isenção automática da cobrança do AFRMM sobre as importações realizadas ao amparo de acordos preferenciais de comércio negociados pelo Brasil; e 
• o aumento da competitividade dos serviços de feeder marítimo, com benefícios para as exportações brasileiras.

2.5.4 Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE

Em dezembro de 2018 o CADE publicou o caderno sobre o Mercado de Transporte Marítimo de Contêineres (CADE, 2018), apresentando o comportamento e as características concorrenciais do mercado (oferta, demanda, capacidade ociosa, barreiras à entrada, participação e concentração de mercado) e sua organização (definição e estruturação de políticas e de regulação setorial) no âmbito nacional e internacional. A publicação apresentada as tendências e as necessidades de aprofundamento em questões que poderão promover a concorrência no setor.

Ressalta-se que o CADE identifica que a regularidade (rotas, portos e periodicidade das viagens pré-definidos) confere ao transporte marítimo de contêineres as características de segurança, confiabilidade e previsibilidade, qualidades que frequentemente são destacadas pelos clientes desse serviço quando indagados quanto aos principais fatores de escolha pelas empresas usuárias.   O estudo também aponta os mercados verticalmente integrados com o transporte marítimo regular de contêineres na cabotagem compreende o serviço feeder, que em razão da celebração de acordos internacionais de livre comércio, a abrangência da navegação de cabotagem foi ampliada para incluir países próximos ou de um mesmo bloco econômico (grande cabotagem).

A publicação do órgão de Defesa Econômica evidenciou tendência de concentração das empresas de navegação na forma de fusões ou aquisições, e na formação de alianças globais de transporte marítimo, o que gera preocupações concorrenciais tanto na cabotagem quanto no longo curso (importação e exportação conteinerizada). Esse cenário resultou em um aumento recente de atos de concentração submetidos ao CADE onde se destacaram os temas dos acordos de compartilhamento de navios, acordos de compartilhamento de espaço em navios e integrações verticais com outros elos da cadeia logística, além das questões tradicionais da análise antitruste (mercado relevante, entrada, poder de mercado, etc).

A jurisprudência do Conselho indica que os acordos de compartilhamento de espaço em navios não constituem atos de concentração que preenchem as condições que tornariam obrigatória sua notificação, conforme a Resolução nº 17/2016. Os acordos do tipo compartilhamento de navio, por outro lado, devem ser notificados. Entretanto, suas especificidades – tais como independência das partes em relação à comercialização dos serviços e à relação com seus clientes – implicam uma análise um pouco diferenciada em relação a atos de concentração do tipo fusão ou aquisição de empresas. Nos casos analisados até aqui, o CADE reconheceu a eficiência econômica de tais acordos e concluiu que os riscos concorrenciais poderiam ser mitigados pela presença de rivalidade nos mercados relevantes afetados.

As integrações verticais mais comuns se dão através da participação das grandes empresas de navegação em terminais portuários de contêineres. Nestes casos, as evidências mostraram que não seria economicamente viável para essas empresas adotarem estratégias de fechamento de mercado contra grupos concorrentes, uma vez que não teriam carga própria para viabilizar individualmente a operação de um terminal portuário e, também, pela existência de terminais concorrentes que também dispõem de capacidade ociosa para absorver desvios de demanda.

Outro ponto relevante abordado neste Caderno foi a comparação entre as formas de abordagem de concentração no mercado de transporte marítimo regular de contêineres em outras jurisdições (Estados Unidos e União Europeia). Constatou-se que há historicamente uma proteção a essa indústria que em muitos casos se beneficiou de isenções antitruste – tal situação é hoje menos aceita na Europa, principalmente em relação a casos onde as concentrações que envolvem empresas sediadas em países fora do bloco.

No Brasil, não há nenhum tipo de isenção antitruste, logo é importante que, mesmo que sejam observados e seguidos métodos de análise e argumentos aceitos em outras jurisdições, se atente para que tais argumentos não estejam influenciados por situações específicas de outros países, devendo-se aplicá-los à realidade do mercado e da legislação brasileira.”

2.6 A NAVEGAÇÃO DE CABOTAGEM NO BRASIL

2.6.1 O desempenho da cabotagem brasileira

Em 2015 a cabotagem brasileira tinha participação de 11% da matriz de transporte em termos de TKU (Toneladas por Quilômetro Útil), conforme os dados da Empresa de Planejamento e Logística – EPL (PNL, 2018).

Em 2018 foram transportadas 229 milhões de toneladas pela cabotagem, valores 26% maiores aos registrados em 2010 (ANTAQ, 2018). Deste montante aproximadamente 65% são de granéis líquidos, 17% de granel sólido, 12% de contêineres e 6% de carga geral. 

Em razão do potencial de atração de carga do modal rodoviário para a navegação cabotagem, o comportamento do transporte de carga conteinerizada transportada merece ser avaliado com maior destaque.  Tendo como base as informações publicadas pelo Anuário 2017 da Agência de Transporte Aquaviário (ANTAQ, 2017), constatou-se o crescimento de 144% no período entre os anos de 2010 a 2017, conforme apresentado no gráfico logo abaixo.

Figura 9 – Crescimento por navegação

Quanto ao comportamento do valor do frete médio da carga conteinerizada na cabotagem nacional, pode-se observar nos últimos anos um comportamento distinto do apresentado na rota internacional de Santos-Xangai. Segundo o Boletim de Logística do 1º semestre de 2018, publicado pelo Observatório Nacional de Transporte e Logística – ONTL da EPL (ONTL, 2018), o frete médio na rota marítima entre Santos e Manaus passou R$495/ton[6] no primeiro semestre de 2013 para R$ 309/ton no primeiro semestre de 2018, conforme ilustrado pelo gráfico a seguir:

Figura 10 – Frete médio para carga conteinerizada na rota Santos/Manaus

Dessa forma, pode-se constatar que o transporte de carga conteinerizada na cabotagem brasileira tem percebido forte crescimento, e ao mesmo tempo em que houve redução do valor médio do frete, como na rota apresentada.

2.6.2 Considerações Sobre a Cabotagem Brasileira  

Apesar do relevante desempenho registrados para alguns setores da cabotagem existem serviços alguns tipos transporte ainda não desenvolvidos no país, a exemplo do transporte de veículos em navios especiais do tipo Roll-on/Roll-off), dotados de rampas de acesso, proporcionando que os veículos entrem e saiam rodando do navio. O desenvolvimento desta atividade proporcionaria redução de 47% dos custos de transportes de veículos novos, considerando um mercado consumidor e centros produtores de veículos distribuídos ao longo da costa brasileira (MTPA, 2018, p. 68).

Conforme já abordado, os critérios estabelecidos para classificação em termos do LSCI estão relacionados exclusivamente com as características do comércio internacional de cada país, tais como, número de empresas de navegação que servem o país, número de rotas existentes, quantidade de escalas de navios, dimensão dos navios e quantidade de contêineres transportados. Dessa forma, a má classificação do Brasil no ranking LSCI está relacionada diretamente com as reestruturações dos serviços de navegação internacionais que atendem a costa leste da América do Sul, que em 2008 era realizado por cerca de 25 empresas, com 109 escalas regulares semanais e um total de 257 embarcações, passando em 2017 para 17 empresas, 67  escalas e 149 embarcações (CASTRO, 2019).

Também não se pode negligenciar o efeito da adequação das características dos navios internacionais as condições do mercado brasileiro, que refletem negativamente na classificação no LSCI. Uma comparação entre o Brasil e a Alemanha, que é mais bem classificada que o Brasil no LSCI,  demonstra que as rotas internacionais atendem  ao porto de Hamburgo ou com navios de grande capacidade, mas não a ambos, enquanto no Brasil, com sua costa mais longa, muitas operadoras atendem ao porto de Santos e um segundo porto com navios menores, prejudicando a classificação brasileira (UNCTAD, 2017, p. 108).   

Como a maioria dos portos brasileiros não tem estrutura para receber os grandes navios de longo curso, parte considerável das exportações do país necessita passar por um porto concentrador. Nessa perspectiva, a competitividade das exportações brasileiras depende também da disponibilidade e eficiência dos serviços de feeder para alimentar os portos capazes de concentrar e distribuir as cargas, realizados por empresas de navegação de cabotagem que percorrem a costa do país (CNI, 2018, p. 54).

As particularidades relacionadas ao transporte marítimo também levam à interpretações equivocadas, muitas vezes atribuindo as limitações do desenvolvimento da conectividade da navegação de longo curso com outros países a existência do regramento da navegação de cabotagem. Neste sentido, pondera-se que entre os países mais bem classificados pelo ranking LSCI da UNCTAD estão países que restringem totalmente a atuação de navios estrangeiros navegação de cabotagem, como China, Estados Unidos, Bélgica e Espanha.

O desempenho do transporte marítimo em outros mercados é recorrentemente exaltado em agravo a cabotagem nacional, e conforme apontado pela UNCTAD/2015, existem várias questões a serem consideradas para a definição dos custos do frete marítimo que vão muito além da distância de transporte. Entretanto, somente para estabelecer uma referência crítica para cabotagem brasileira, tomemos como exemplo os valores de frete de contêiner de 20 pés identificados na Nova Zelândia em 2012, de R$ 2,37/Km, e na cabotagem brasileira em 2013, de R$ 1,62/Km. Neste exemplo específico, o frete médio no mercado brasileiro foi 46% inferior ao neozelandês, sendo que este foi apontado como caso de sucesso por diversos estudos.  

Um dos principais focos de críticas entre os instrumentos brasileiros de fomento ao transporte marítimo brasileiro é o Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante – AFRMM, com a indicação do tributo como fomente de financiamento para a indústria naval e de subsídios para as empresas de navegação. Sistematicamente é negligenciado os efeitos e objetivos da política de não incidência do AFRMM para as mercadorias transportadas na cabotagem com origem ou destino nos estados da região Norte e Nordeste do país, nos termos do art. 17 da Lei nº 9.432/1997. Esta política é voltada para a promoção da integração nacional, mitigando os efeitos da falta de infraestrutura, encontradas em países da União Europeia que possuem ilhas e na Austrália com a região da Tasmânia.

Considerados os elementos apresentados, depreende-se que o nível de desenvolvimento da navegação de cabotagem está diretamente relacionado as políticas de estimo existentes por diferentes países.  A esse respeito, pode-se avaliar a efetividade das diferentes políticas de estimulo à cabotagem pela participação do modal na matriz de transporte, conforme apresentado na figura a seguir para os casos do Brasil, China e União Europeia.

Figura 1 – Frete médio para carga conteinerizada na rota Santos/Manaus

 

Quanto a relevância da participação da cabotagem na matriz de transportes da União Europeia e da China, compreende-se que são resultados das políticas de estimulo ao modal nos respectivos mercados.  

3.    CONCLUSÃO

Diante dos elementos apresentados ao longo deste estudo, fica demonstrada que o transporte marítimo, e especificamente a navegação de cabotagem, é trada de forma estratégica em razão de ser o principal meio de transporte para viabilizar as relações comerciais. Neste intuito, é imprescindível a compreensão de que as questões concorrenciais relacionadas ao serviço de transporte marítimo só podem ser avaliadas em relação a legislação dos países onde estão sediadas as empresas de navegação, em razão da inexistência de regramento internacionais para o setor.

Os diversos instrumentos voltados para ao fomento da navegação, implementados por inúmeros países no mundo, demonstram a importância da atuação do estado para o desenvolvimento do modal, visando assegurar a previsibilidade da provisão do serviço de transporte marítimo para atender as demandas dos respectivos mercados.

As esparsas políticas de fomento ao transporte marítimo existente no Brasil, frequentemente são objeto de críticas, podem ser avaliadas como tímidas em relação às implementadas por outros países. Neste sentido, apesar do histórico de crescimento do transporte marítimo no país, em especial no transporte de contêineres, identifica-se grande potencial de desenvolvimento para o setor.

 O crescimento natural do transporte marítimo observado no Brasil pode e deve ser estimulado pelo aprimoramento das políticas existentes, em razão de suas vantagens econômicas para os usuários e das externalidades positivas proporcionadas à toda sociedade. Todavia, a eventual alteração regulatória para o transporte aquaviário deve ser realizada com a devida parcimônia, de forma a evitar a desestruturação da prestação do serviço de transporte de cabotagem aos usuários, semelhante ao ocorrido na Austrália.    

Invariavelmente as políticas de fomento ao transporte marítimo, implementadas por países costeiros desenvolvidos, entre os quais os membros da OCDE, visam à redução dos custos operacionais das empresas de transporte marítimo, sendo relacionadas a desoneração da carga tributária das empresas, marítimos e combustível marítimo. De forma complementar, para a navegação de cabotagem, existem as limitações ao acesso para empresas estrangeiras nas suas mais diversas formas, para assegurar a perenidade e regularidade na prestação do serviço.

Entretanto, os estudos realizados recentemente sobre a cabotagem brasileira apontam, de forma geral e consensual, como os principais entraves para o desenvolvimento do modal a ineficiência portuária, elevada burocracia e infraestrutura inadequada, questões que não estão relacionadas a navegação. Também foram apontados os efeitos negativos a existência de concentração de mercado entre as empresas e a limitação de rotas ofertadas, que são características mundiais do transporte marítimo, sendo que a concentração de empresas só tende a aumentar e as rotas são estabelecidas conforme a demanda de mercado. A regularidade das rotas marítimas foi apontada como um ponto de grande relevância pelos usuários para maior utilização da cabotagem.

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[1] O regulamento (EEC) nº 3.577/92 define as regras livre prestação de serviços aos transportes marítimos internos nos Estados-membros (cabotagem marítima). Nos termos do item 1 do art. 1º do Regulamento, o transporte marítimo entre os países da União Europeia é reservado aos navios dos países membros, não sendo franqueado a outras nações. No caso específico brasileiro, a navegação entre os países do Mercosul é realizada ao abrigo de Acordos bilaterais de transporte marítimo.

[2] O estudo Review of Maritime Transport 2017 da UNCTAD indicou que medida consiste na possibilidade de reposicionamento de contêineres vazios no sul, para carregamento e retorno ao norte. Conforme definido pela Lei nº 9.611/1998 o reposicionamento de contêineres vazios na consta brasileira é autorizado a qualquer empresa de navegação, brasileira ou internacional.

[3] A redução do frete na rota norte sul foi em decorrência da possibilidade do reposicionamento de contêineres vazios no Sul, para carregamento e retorno ao norte (Review of Maritime Transport 2017 da UNCTAD).

[4] O Relatório nº 497/2012 da Agência de Transportes da Nova Zelândia, intitulado Freight transport efficiency: a comparative study of coastal shipping, rail and road modes, apresentou o valor de frete de NZ$ 0,92/Km (R$ 2,37/Km) para o transporte de  contêiner de 20 pés no país.

[5] O TFES australiano é uma política de subsídio a navegação de cabotagem semelhante a existe no Brasil, de não incidência do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante – AFRMM sobre as mercadorias cuja origem ou cujo destino final seja porto localizado na Região Norte ou Nordeste do País, definida pelo Art. 17 da Lei nº 9.432/1997.

[6] Considerando o custo de R$ 495/ton para o transporte na rota entre os portos de Santos e Manaus apresentado pela EPL, a distância marítima de 6.100 km entre os referidos portos e a capacidade máxima de peso a ser transportado em um contêiner de 20 toneladas, chega-se a um frete brasileiro na cabotagem de R$ 1,62/Km.

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